Urteil vom 10. April 2018 - 1 BvL 11/14 - Abrechnungsservice & Dienstleistunen Schmidt

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Urteil vom 10. April 2018 - 1 BvL 11/14

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10. April 2018   
Pressemitteilung Nr. 21/2018 vom 10. April 2018

Vorschriften zur Einheitsbewertung für die Bemessung der Grundsteuer verfassungswidrig

 

Die Regelungen des Bewertungsgesetzes zur  Einheitsbewertung von Grundvermögen in den „alten“ Bundesländern sind  jedenfalls seit dem Beginn des Jahres 2002 mit dem allgemeinen  Gleichheitssatz unvereinbar. Das Festhalten des Gesetzgebers an dem  Hauptfeststellungszeitpunkt von 1964 führt zu gravierenden und  umfassenden Ungleichbehandlungen bei der Bewertung von Grundvermögen,  für die es keine ausreichende Rechtfertigung gibt. Mit dieser Begründung  hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts die Vorschriften mit  Urteil vom heutigen Tage für verfassungswidrig erklärt und bestimmt,  dass der Gesetzgeber spätestens bis zum 31. Dezember 2019 eine  Neuregelung zu treffen hat. Bis zu diesem Zeitpunkt dürfen die  verfassungswidrigen Regeln weiter angewandt werden. Nach Verkündung  einer Neuregelung dürfen sie für weitere fünf Jahre ab der Verkündung,  längstens aber bis zum 31. Dezember 2024 angewandt werden.

 
Sachverhalt:
 
Einheitswerte für Grundbesitz werden nach den  Vorschriften des Bewertungsgesetzes in den „alten“ Bundesländern noch  heute auf der Grundlage der Wertverhältnisse zum 1. Januar 1964  ermittelt und bilden die Grundlage für die Bemessung der Grundsteuer.  Der Entscheidung liegen fünf Verfahren, drei Richtervorlagen des  Bundesfinanzhofs und zwei Verfassungsbeschwerden, zugrunde. Die  Klägerinnen und Kläger der Ausgangsverfahren beziehungsweise  Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer sind Eigentümer von bebauten  Grundstücken in verschiedenen „alten“ Bundesländern, die jeweils vor den  Finanzgerichten gegen die Festsetzung des Einheitswertes ihrer  Grundstücke vorgegangen sind. In drei Revisionsverfahren hat der  Bundesfinanzhof die Verfahren ausgesetzt und dem  Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die einschlägigen  Vorschriften des Bewertungsgesetzes wegen Verstoßes gegen den  allgemeinen Gleichheitssatz verfassungswidrig sind. Mit den  Verfassungsbeschwerden wird im Wesentlichen ebenfalls eine Verletzung  des allgemeinen Gleichheitssatzes gerügt.

 
Wesentliche Erwägungen des Senats:
 
I. Die Regelungen des Bewertungsgesetzes zur  Einheitsbewertung von Grundvermögen sind mit dem allgemeinen  Gleichheitssatz unvereinbar. Art. 3 Abs. 1 GG lässt dem Gesetzgeber bei  der Ausgestaltung von Bewertungsvorschriften für die steuerliche  Bemessungsgrundlage einen weiten Spielraum, verlangt aber ein in der  Relation der Wirtschaftsgüter zueinander realitätsgerechtes  Bewertungssystem. Das Festhalten des Gesetzgebers an dem  Hauptfeststellungszeitpunkt von 1964 führt zu gravierenden und  umfassenden Ungleichbehandlungen bei der Bewertung von Grundvermögen,  für die es keine ausreichende Rechtfertigung gibt.
 
1. Die in der Rechtsprechung des  Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze zur Anwendung des  allgemeinen Gleichheitssatzes im Steuerrecht verlangen auch auf der  Ebene der Ermittlung der Besteuerungsgrundlagen eine gleichheitsgerechte  Ausgestaltung der Wertbemessung. Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt  im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit. Die  Steuerpflichtigen müssen dem Grundsatz nach durch ein Steuergesetz  rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden. Der  Gleichheitssatz belässt dem Gesetzgeber einen weit reichenden  Entscheidungsspielraum sowohl bei der Auswahl des Steuergegenstandes als  auch bei der Bestimmung des Steuersatzes. Abweichungen von der mit der  Wahl des Steuergegenstandes einmal getroffenen Belastungsentscheidung  müssen sich indessen ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen.  Demgemäß bedürfen sie eines besonderen sachlichen Grundes, der die  Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag. Dabei steigen die  Anforderungen an den Rechtfertigungsgrund mit dem Ausmaß der Abweichung  und ihrer Bedeutung für die Verteilung der Steuerlast insgesamt.
 
2. Die Aussetzung einer erneuten Hauptfeststellung  der Einheitsbewertung über einen langen Zeitraum führt systembedingt in  erheblichem Umfang zu Ungleichbehandlungen durch ungleiche  Bewertungsergebnisse. Infolge der Anknüpfung an die Wertverhältnisse zum  1. Januar 1964 spiegeln sich die wertverzerrenden Auswirkungen des  überlangen Hauptfeststellungszeitraums in den einzelnen  Bewertungselementen sowohl des Ertragswert- als auch des  Sachwertverfahrens wider.
 
Das System der Einheitsbewertung für Grundbesitz  ist davon geprägt, dass in regelmäßigen Zeitabständen eine allgemeine  Wertfeststellung (Hauptfeststellung) stattfindet. Diese  Hauptfeststellung soll gemäß § 21 Abs. 1 BewG alle sechs Jahre für  bebaute und unbebaute Grundstücke erfolgen. Ziel der Bewertungsregeln  ist es, Einheitswerte zu ermitteln, die dem Verkehrswert der Grundstücke  zumindest nahekommen. Der Verkehrswert ist in diesem System die  Bezugsgröße, an der sich die Ergebnisse der Einheitsbewertung im  Hinblick auf Art und Umfang etwaiger Abweichungen zur Beurteilung einer  gleichheitsgerechten Besteuerung messen lassen müssen.
 
Der Gesetzgeber hat den Zyklus der periodischen  Wiederholung von Hauptfeststellungen, nachdem er ihn erst 1965 wieder  aufgenommen hatte, nach der darin auf den 1. Januar 1964 bezogenen  Hauptfeststellung ausgesetzt und seither nicht mehr aufgenommen. 1970  wurde per Gesetz angeordnet, dass der Zeitpunkt der auf die  Hauptfeststellung 1964 folgenden nächsten Hauptfeststellung der  Einheitswerte des Grundbesitzes durch besonderes Gesetz bestimmt wird.  Ein solches Gesetz ist bis heute nicht verabschiedet worden. Die seither  andauernde Aussetzung der erforderlichen Hauptfeststellung führt in  zunehmendem Maße zu Wertverzerrungen innerhalb des Grundvermögens. Das  ergibt sich als zwangsläufige Folge aus dem geltenden Bewertungssystem.
 
Die im Gesetz vorgesehene periodische Wiederholung  der Hauptfeststellung ist zentral für das vom Gesetzgeber selbst so  gestaltete Bewertungssystem. Ihm liegt der Gedanke zugrunde, dass die  den Verkehrswert der Grundstücke bestimmenden Verhältnisse einheitlich  zum Zeitpunkt der Hauptfeststellung möglichst realitätsnah abgebildet  werden. Da diese Verhältnisse während der folgenden Jahre eines  Hauptfeststellungszeitraums typischerweise verkehrswertrelevanten  Veränderungen unterliegen, bedarf es in regelmäßigen und nicht zu weit  auseinanderliegenden Abständen einer neuen Hauptfeststellung.
 
Je länger ein Hauptfeststellungszeitraum über die  ursprünglich vorgesehenen sechs Jahre hinaus andauert, desto größer im  Einzelfall und umfangreicher in der Gesamtzahl werden zwangsläufig die  Abweichungen zwischen dem tatsächlichen Verkehrswert und den auf den  Hauptfeststellungszeitpunkt bezogenen Einheitswerten der Grundstücke.
 
Eine Auseinanderentwicklung zwischen Verkehrswert  und festgestelltem Einheitswert ist für sich genommen allerdings  verfassungsrechtlich nicht bedenklich. Würden die Einheitswerte in allen  Fällen gleichmäßig hinter steigenden Verkehrswerten zurückbleiben,  führte dies allein zu keiner verfassungsrechtlich relevanten  Ungleichbehandlung, da das Niveau der Einheitswerte untereinander in  Relation zum Verkehrswert gleich bliebe. Es gibt indes keine  Anhaltspunkte dafür, dass die durch den Verzicht auf regelmäßige  Hauptfeststellungen zwangsläufig in zunehmenden Maß auftretenden  Wertverzerrungen sich in einer gleichmäßigen Relation zum Verkehrswert  bewegten.
 
3. Die aus der Überdehnung des  Hauptfeststellungszeitraums folgenden flächendeckenden, zahlreichen und  erheblichen Wertverzerrungen bei der Einheitsbewertung des  Grundvermögens führen zu entsprechenden Ungleichbehandlungen bei der  Erhebung der Grundsteuer; die Vereinbarkeit dieser Ungleichbehandlungen  mit Art. 3 Abs. 1 GG richtet sich aufgrund des Ausmaßes der Verzerrungen  nach strengen Gleichheitsanforderungen. Eine ausreichende  Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlungen ergibt sich weder  allgemein aus dem Ziel der Vermeidung allzu großen Verwaltungsaufwands,  noch aus Gründen der Typisierung und Pauschalierung.
 
a) Der Verzicht auf neue Hauptfeststellungen dient  der Vermeidung eines besonderen Verwaltungsaufwands. Hierfür steht dem  Gesetzgeber zwar ein erheblicher Gestaltungsspielraum zur Verfügung.  Dieser deckt aber nicht die Inkaufnahme eines dysfunktionalen  Bewertungssystems.
 
Das Ziel der Verwaltungsvereinfachung rechtfertigt  die durch die andauernde Aussetzung des Hauptfeststellungszeitpunkts  verursachten Wertverzerrungen nicht, selbst wenn man die damit erzielte  Entlastungswirkung als besonders hoch einschätzt. Der Verzicht auf  regelmäßige Hauptfeststellungen in wiederkehrenden Abständen von sechs  Jahren ist nicht das Ergebnis einer bewussten Vereinfachungsentscheidung  des Gesetzgebers, die Elemente der Einheitsbewertung im Sinne einer  Verschlankung korrigiert und dabei auch Einbußen an Detailgenauigkeit in  Kauf nimmt. Mit diesem Verzicht bricht der Gesetzgeber vielmehr ein  zentrales Element aus dem System der Einheitsbewertung heraus, das  unverzichtbar zur Gewinnung in ihrer Relation realitätsnaher Bewertungen  ist. Erweist sich eine gesetzliche Regelung als in substanziellem  Umfang grundsätzlich gleichheitswidrig, können weder ein Höchstmaß an  Verwaltungsvereinfachung noch die durch eine solche Vereinfachung  weitaus bessere Kosten-/Nutzenrelation zwischen Erhebungsaufwand und  Steueraufkommen dies auf Dauer rechtfertigen. Die Erkenntnis, eine in  einem Steuergesetz strukturell angelegte Ungleichbehandlung könne nicht  mit vertretbarem Verwaltungsaufwand beseitigt werden, darf nicht zur  Tolerierung des verfassungswidrigen Zustands führen. Es ist unerheblich,  ob der Gesetzgeber mit der Aussetzung der Hauptfeststellung dieses  Defizit bewusst in Kauf genommen oder ob er es lediglich nicht erkannt  hat. Entscheidend ist die objektive Dysfunktionalität der verbleibenden  Regelung. Danach kommt es auch nicht darauf an, ob das Unterlassen der  Bestimmung eines neuen Hauptfeststellungszeitpunkts lediglich als  dauerhaftes Zuwarten innerhalb des Systems periodischer  Hauptfeststellungen zu verstehen ist oder als konkludenter Ausdruck  eines endgültigen Verzichts auf weitere Hauptfeststellungen überhaupt.
 
b) Gründe der Typisierung und Pauschalierung  rechtfertigen ebenfalls nicht die Aussetzung der Hauptfeststellung und  ihre Folgen. Zwar darf der Steuergesetzgeber aus Gründen der  Verwaltungsvereinfachung typisieren und dabei die Besonderheiten des  einzelnen Falles vernachlässigen, wenn die daraus erwachsenden Vorteile  im rechten Verhältnis zu der mit der Typisierung notwendig verbundenen  Ungleichheit der steuerlichen Belastung stehen, er sich realitätsgerecht  am typischen Fall orientiert und ein vernünftiger, einleuchtender Grund  vorhanden ist. Diesen Voraussetzungen genügen im gegenwärtigen System  der Einheitsbewertung entstehende Wertverzerrungen aber nicht. Es  orientiert sich mit dem Verzicht auf weitere Hauptfeststellungen nicht  realitätsgerecht am typischen Fall. Die Wertverzerrungen sind keineswegs  auf atypische Sonderfälle oder vernachlässigbare Korrekturen in  Randbereichen beschränkt. Sie betreffen vielmehr die Wertfeststellung im  Kern, sind in weiten Bereichen zum Regelfall geworden und nehmen mit  der fortschreitenden Dauer des Hauptfeststellungszeitraums an Zahl und  Ausmaß zu.
 
c) Weder eine gemessen am Verkehrswert generelle  Unterbewertung des Grundvermögens noch die vermeintlich absolut geringe  Belastungswirkung der Grundsteuer vermögen die Wertverzerrungen zu  rechtfertigen. Es ist für die verfassungsrechtliche Beurteilung von  Gleichheitsverstößen in der Einheitsbewertung grundsätzlich auch ohne  Belang, dass sie mittlerweile wegen ihrer weitgehenden Begrenzung auf  das Recht der Grundsteuer wesentlich an allgemeiner Bedeutung verloren  hat. Es handelt sich bei der Grundsteuer auch in der Sache nicht um eine  Steuer im vernachlässigbaren Größenbereich. Dagegen spricht schon das  Gesamtaufkommen der Grundsteuer, das in den letzten Jahren  kontinuierlich von 12 auf zuletzt knapp 14 Milliarden Euro angestiegen  ist, und ihre erhebliche Bedeutung für die Kommunen. Vor allem ist die  Grundsteuer angesichts der heute üblichen Höhe der kommunalen Hebesätze  für viele Steuerpflichtige vielfach keineswegs unbedeutend, zumal sie  jährlich und zeitlich unbegrenzt anfällt. Die Wertverzerrungen können  entgegen der Auffassung der Bundesregierung und einiger Ländervertreter  schließlich auch nicht durch Nachfeststellungen oder  Wertfortschreibungen und auch nicht durch Anpassungen der  Grundsteuerhöhe über die Hebesätze verfassungsrechtlich kompensiert  werden.
 
II. Der Senat hat die Fortgeltung der für  verfassungswidrig befundenen Normen in zwei Schritten angeordnet. Zum  einen gelten sie für die in der Vergangenheit festgestellten  Einheitswerte und die darauf beruhende Erhebung von Grundsteuer und  darüber hinaus in der Zukunft zunächst bis zum 31. Dezember 2019. Bis zu  diesem Zeitpunkt hat der Gesetzgeber eine Neuregelung zu treffen. Ohne  diese Fortgeltungsanordnung hätte ein enormer Verwaltungsaufwand  gedroht, wenn noch nicht bestandskräftige Einheitswertbescheide – und in  deren Folge auch die darauf beruhenden Grundsteuerbescheide - in einer  angesichts der großen Zahl von Grundsteuerschuldnern aller Voraussicht  nach erheblichen Größenordnung aufgehoben oder geändert und zumindest  zum Teil rückabgewickelt werden müssten. Die Probleme wären dadurch  verschärft worden, dass die Aufarbeitung dieser Fälle erst nach  Inkrafttreten und Umsetzung der Neuregelung auf der Bewertungsebene und  damit erst viele Jahre nach Verkündung dieses Urteils hätte erfolgen  können. Für die Zukunft bestünde angesichts der erheblichen finanziellen  Bedeutung der Grundsteuer für die Kommunen die ernsthafte Gefahr, dass  viele Gemeinden ohne die Einnahmen aus der Grundsteuer in gravierende  Haushaltsprobleme gerieten. Die Hinnahme des Vollzugs solcher  Einheitswertbescheide ist den Betroffenen auch deshalb zumutbar, weil  die Belastung mit einer Grundsteuer dem Grunde nach durch die Verfassung  legitimiert, traditionell „schon immer“ vorgesehen und deshalb von den  Grundbesitzern auch zu erwarten war und ist. Sobald der Gesetzgeber eine  Neuregelung getroffen hat, gelten die beanstandeten Bewertungsregeln  noch für weitere fünf Jahre fort, aber nicht länger als bis zum 31.  Dezember 2024. Die ungewöhnliche Anordnung der Fortgeltung nach der  Verkündung der Neuregelung ist durch die besonderen Sachgesetzlichkeiten  der Grundsteuer geboten und von daher ausnahmsweise gerechtfertigt. Zur  bundesweiten Neubewertung aller Grundstücke bedarf es eines  außergewöhnlichen Umsetzungsaufwandes im Hinblick auf Zeit und Personal.  Vor diesem Hintergrund hält der Senat die Fortgeltung der alten  Rechtslage für weitere fünf Jahre geboten aber auch ausreichend, um im  Falle einer Neuregelung die dadurch geschaffenen Bewertungsbestimmungen  umzusetzen und so während dieser Zeit die ansonsten drohenden  gravierenden Haushaltsprobleme zu vermeiden. Für Kalenderjahre ab 2025  hat der Senat Belastungen mit Grundsteuer allein auf der Basis  bestandskräftiger Einheitswert- oder Grundsteuermessbescheide aus  vorausgegangenen Jahren ausgeschlossen.

Quelle: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2018/bvg18-021.html
Pressemitteilung Nr. 21/2018   
  

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